Gestión integral de proyectos ejecutados mediante Obras por Impuestos
La Ley N° 29230, Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector privado, ha sido aprobada en el 2008 y estos más de diez años de vigencia han significado, entre otros aspectos, un continuo aprendizaje de la aplicación de la referida norma tanto para las entidades del Estado facultadas para ejecutar proyectos de inversión pública bajo esta modalidad, que de manera progresiva han ido incursionando en el mecanismo de Obras por Impuestos, como para las empresas privadas que han decidido ejecutar proyectos con cargo a sus impuestos.
Para las entidades del sector público que intervienen en el mecanismo de Obras por Impuestos (OxI) a través de sus instancias técnicas, como son sus gerencias de infraestructura, supervisión u otras áreas técnicas afines, la ejecución de un proyecto de inversión pública mediante esta modalidad no ha resultado del todo nuevo, al margen de los procedimientos propios de la normativa. Sin embargo, para las entidades privadas la ejecución de proyectos de inversión pública ha resultado algo novedoso –al menos para una gran mayoría de empresas– teniendo en cuenta que los mayores inversores en el mecanismo de OxI son empresas del rubro financiero, minero, telecomunicaciones, entre otras, que no tienen como ‘core’ de su negocio la construcción.
Es preciso anotar que el sector construcción es una industria especializada, que va más allá de la contratación de una empresa constructora a la que se le encarga la construcción de la infraestructura que la empresa privada que ingresa al mecanismo tiene por obligación ejecutar; dicho esto, sin dudar la muy buena intención que tienen las empresas privadas que han decido suscribir convenios de inversión de OxI con las entidades públicas.
Los convenios de inversión de Obras por Impuestos para el sector público tienen como objetivo principal tener una infraestructura o, en general, el bien, materia del convenio, que permita cubrir una necesidad de la población beneficiaria del proyecto. De la misma manera, las empresas que optan por ingresar al mecanismo tienen diferentes objetivos. En este punto resulta de suma importancia el alineamiento de los objetivos señalados, tanto del sector público como del sector privado. Lo que debería permitir alinear los objetivos es tener la infraestructura o el objeto del convenio construido o ejecutado, de acuerdo a los alcances establecidos en el convenio de inversión suscrito entre las partes.
Teniendo en cuenta lo señalado en el párrafo precedente, resulta importante la gestión integral del convenio en referencia. Para esto es preciso entender que los convenios tienen alcances legales y técnicos (de ingeniería) que son importantes cumplirlos como objetivo principal de la gestión del proyecto. Como sabemos, de acuerdo con la normativa de Obras por Impuestos se tienen cuatro fases para la ejecución de un proyecto: i) la priorización de los proyectos, ii) actos previos, iii) el proceso de selección, y iv) la ejecución del proyecto; la gestión adecuada de las cuatro fases del mecanismo, con igual rigurosidad, resulta especialmente importante para el éxito de los proyectos.
Una gestión eficiente de un proyecto, entendiendo como proyecto el objeto del convenio de inversión en razón de que este tiene un principio y fin, además de que permitirá entregar un producto único al margen de la modalidad de su ejecución, debe permitir una adecuada gestión del alcance del proyecto, de los interesados, el tiempo, los recursos, el costo, los riesgos, las adquisiciones y la calidad del proyecto; esto en línea con los estándares de gestión de proyectos como el PMI u otras metodologías, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de los objetivos del convenio de inversión.
La gestión adecuada del proyecto, además de permitir el cumplimiento de los objetivos del mismo, permite garantizar su calidad, mejorar el control de los riegos, incrementar la satisfacción principalmente de los beneficiarios del proyecto y, en general, de los involucrados. También permite efectuar un ‘feedback’ mediante la sistematización de las experiencias obtenidas, generar las ventajas competitivas, mejorar el posicionamiento de la marca del privado, incrementar el número de entidades tanto públicas como privadas dispuestas a la ejecución de proyectos bajo esta modalidad, y recuperar los CIPRL en los plazos establecidos, entre otros. Igualmente, una gestión integral de los proyectos permite mitigar los riesgos de incumplimiento de plazos, menguar deficiencias en la calidad constructiva, entre otros puntos de importancia para el proyecto.
Fases del mecanismo OxI
La gestión integral del convenio de inversión demanda un conocimiento de las partes involucradas en este (público y privada), tanto de los procedimientos técnicos de gestión de proyectos en sí, conocimientos técnicos de materia constructiva o del objetivo del convenio como de conocimientos legales; porque se trata de la gestión de un proyecto, la construcción de una infraestructura (o bien) materia del convenio y todo esto se encuadra dentro de un marco legal normativo, respectivamente. De lo señalado, resulta importante, tanto para el privado como para el público, el conocimiento de los tres aspectos antes referidos, lo cual, en algunos casos, pueden demandar una serie de cambios o mejoras de las entidades que decidan continuar o ingresar al mecanismo de Obras por Impuestos.
Desde el sector privado, la parte legal normalmente se encuentra delegada a estudios de abogados contratados para este fin, y la parte técnica de gestión de la construcción y la propia construcción es delegada a sus empresas constructoras, igualmente externas, que no necesariamente tienen los mismos intereses u objetivos que las empresas privadas que los contratan. Desde el sector público, en muchos casos, la gestión del componente legal, técnica de gestión y constructiva es delegada a sus áreas netamente técnicas, con experiencia y conocimiento en la ejecución de proyectos bajo las modalidades tradicionales de ejecución de proyectos, como son la administración directa e indirecta (obras por contrato).
Consideramos de suma importancia el fortalecimiento permanente de las capacidades en gestión de proyectos de las entidades, tanto del sector público como del privado, así como la retroalimentación con las experiencias obtenidas en la ejecución de proyectos mediante la aplicación de la normativa de Obras por Impuestos, con la finalidad de tener una gestión cada vez más eficiente de este tipo de proyectos. Igualmente, resulta importante el alineamiento de los objetivos de los stakeholders involucrados en el convenio de inversión, tarea que debe ser liderada por las entidades del sector público.
