Proyectos en Activos: mecanismo para acelerar inversión en gobiernos locales
La ejecución de proyectos de infraestructura y/o servicios públicos incorporando inversión privada bajo la modalidad de Asociaciones Público-Privadas (APP) cuenta con varios años en el Perú; sin embargo, es a partir de la promulgación del Decreto Legislativo Nº 1224, en el 2015, en el que hace su aparición la modalidad de Proyectos en Activos (PA), la cual, junto a las APP, se ha mantenido en el posterior Decreto Legislativo Nº 1362, vigente actualmente.
Un PA constituye una modalidad de participación de la inversión privada para la ejecución de un proyecto, y su posterior explotación por parte de esta en un activo público, promovida por ministerios, gobiernos regionales y locales, y otras entidades estatales con facultad de disponer de sus activos (por ejemplo, las universidades públicas), sean estos presentes o futuros, y de titularidad de tales entidades, es decir, que se encuentren registrados a nombre de las mismas.
La disposición de los activos bajo esta modalidad puede implicar la transferencia, o venta total o parcial de los mismos, incluida la permuta en el caso de bienes inmuebles; y llevarse a cabo bajo cualquier tipo de contrato permitido por Ley (cesión en uso, derecho de superficie, arrendamiento, usufructo, entre otros). La disposición y tipo de contrato a emplear estarán muy relacionados a la naturaleza del proyecto, los objetivos estratégicos de la entidad pública promotora y la voluntad política de la misma. Por ejemplo, un proyecto que implique la construcción de viviendas en un terreno (activo) de una municipalidad que tiene entre sus planes de desarrollo disminuir el déficit habitacional en su localidad, requerirá vender dicho terreno a la empresa que ejecutará el proyecto inmobiliario.
A diferencia de las APP, los contratos de PA no pueden comprometer recursos públicos ni trasladar riesgos al Estado, es decir, que los riesgos y los gastos de inversión son asumidos por el inversionista privado; asimismo, tales proyectos están dirigidos a la ejecución de infraestructura de utilidad pública y/o impacto social, como proyectos de vivienda, mercados, centros médicos, estacionamientos, centros comerciales, parques industriales, terminales terrestres, entre otros. Todo lo descrito agiliza el trayecto administrativo que deberán seguir estos proyectos desde que son planteados (como iniciativa estatal o privada) hasta su adjudicación al sector privado y posterior suscripción del contrato.
En contraste a épocas pasadas, el país goza hoy de una mayor solidez económica y, por ende, los ingresos de los diferentes niveles de gobierno han mejorado considerablemente. Sin embargo, el avance presupuestal no ha seguido el ritmo de estas mejoras. Al respecto, las municipalidades presentaron al cierre del año 2018 una ejecución presupuestal del 63,6% con relación a lo destinado a proyectos, evidenciándose casos en los que dicha ejecución estuvo por debajo del 4%. Las razones pueden ser diversas, pero lo cierto es que con frecuencia la burocracia administrativa termina consumiendo esfuerzos innecesarios que en más de una ocasión sobrepasan los cuatro años del periodo para el que fue elegido el gobierno local, o que exista alto riesgo que dicho proyecto haya sido ejecutado bajo expedientes técnicos de escasa calidad en los que se mezcla la desidia y/o cuentan con indicios de corrupción por parte de malos funcionarios y contratistas.
Ante la problemática descrita, los PA representan una alternativa interesante para las municipalidades, ya que al no asumir riesgos ni emplear financiamiento público para su ejecución y explotación –aunado a que su tramitación es más expeditiva que, por ejemplo, una APP (donde sí existe una distribución de riesgos entre las partes)– les permite avanzar con sus objetivos estratégicos (incremento de la calidad de vida, mayores niveles de empleo, etc.) a una mayor velocidad, liberando a su vez recursos que podrán ser empleados en otras prioridades. Por otra parte, este mecanismo y la celeridad para su implementación fomentan, de manera ordenada, la incursión de inversión privada en tales localidades, y constituyen un incentivo al sector privado para enfocar sus esfuerzos al éxito de dichos proyectos, tomando en cuenta que se desarrollarán en un activo saneado.
Muchas de nuestras municipalidades a nivel nacional, a pesar de no contar con los recursos suficientes para dedicarlos al desarrollo de infraestructura (que en la mayoría de los casos no configurará una prioridad frente a otras urgencias sociales), cuentan con un gran número de activos; muchos de ellos en situación de abandono o en riesgo de ser usurpados de manera ilegal como es el caso de terrenos e inmuebles. Al respecto, estos activos podrían ser de utilidad a los objetivos institucionales de dichas entidades, a sus ciudadanos y, en general, a la economía local al servir para el desarrollo de este tipo de proyectos que, dependiendo de su naturaleza, podrían inclusive generar ingresos a tales municipalidades. Ejemplo de ello son aquellos proyectos suscritos bajo contratos de usufructo o derecho de superficie.
Si bien no todos los proyectos que impliquen infraestructura podrán ser calificados como PA, ya que ello dependerá de la evaluación correspondiente en concordancia con el marco legal citado, este mecanismo no deja de ser una interesante modalidad de inversión que se suma al abanico de las diferentes modalidades de ejecución de proyectos (junto a la inversión pública tradicional, las APP o las Obras por Impuestos) con los que cuentan las municipalidades, y en general el Estado, y que conduzcan al cierre de brechas de infraestructura, que se estima en más de S/ 360 mil millones.
Es importante mencionar la labor del Estado en promover el desarrollo de esta modalidad a fin de agilizar la inversión en infraestructura en beneficio de los ciudadanos. Al respecto, la Agencia de Promoción de la Inversión Privada-ProInversión, como parte de sus funciones, brinda asistencia técnica y acompañamiento a diversas municipalidades a nivel nacional (así como a otras instituciones públicas) para la promoción de inversión privada mediante PA. De los proyectos de diversas municipalidades bajo esta modalidad en los que se brindó asistencia técnica o acompañamiento durante el año 2018, tres de ellos, destinados a la ejecución de viviendas sociales y ubicados en diferentes distritos del departamento de La Libertad, culminaron con la suscripción del contrato de la venta del bien inmueble por parte del municipio a la empresa adjudicataria y el compromiso de esta para el desarrollo de unidades de viviendas.
Estos PA fueron los siguientes: (i) Conjunto habitacional “Las Torres de Pacasmayo”, en el distrito de Pacasmayo, para la edificación de 220 viviendas bajo los programas de Techo Propio y Mi Vivienda; (ii) Conjunto habitacional “Las Lomas de Santo Domingo”, en el distrito de Laredo, destinado a la construcción de más de 13 mil casas bajo el programa Techo Propio; y (iii) Conjunto residencial “Padre Fernando Rojas Morey”, en el distrito de Chepén, con el objetivo de construir más de 800 viviendas también en el marco del programa Techo Propio; sumando entre los tres una inversión estimada superior a los S/ 480 millones.
